Løsere kommunale tøjler var godt for tilliden

I 2021 fik Mette Frederiksen (S) en ”vild” ide. Syv kommuner blev i en forsøgsperiode på tre år fritaget for ca. 70 pct. af lovgivningen på folkeskole- og dagtilbudsområdet og en markant del af de lovmæssige bestemmelser på ældreområdet. Det er ikke set tidligere i den skala i velfærdssamfundets historie. Nu kan vi se, hvad der er kommet ud af at frisætte kommunerne fra lovgivningen på de forskellige velfærdsområder. Har den kommunale frihed gjort nogen forskel?

Vi har evalueret forsøget, og det første, vi kan konstatere, er, at forsøgskommunerne har sat en proces i gang med at udvikle et mindre bureaukratisk tankesæt. Politikerne og forvaltningen har søgt at udvikle en mere inddragende form for styring og ledelse med en øget dialog med lokale institutioner og velfærdstilbud – skolerne, dagtilbuddene, plejehjemmene og hjemmeplejen.

I stedet for nationale og kommunale regler og dokumentationskrav er der ifølge kommunerne kommet en højere grad af tillid ind i den kommunale organisation. Tillid til, at lærerne på skolen, pædagogerne i børnehaven og social- og sundhedsmedarbejderne i ældreplejen kan træffe fagligt begrundede beslutninger med udgangspunkt i den situation, som børnene/borgerne står i.

Denne tillid kræver en kulturforandring i hele kommunens ledelseskæde, og efter tre års arbejde i forsøgskommunerne er de kommet et skridt nærmere, hvad man kan kalde ”tillidsbaseret styring og ledelse”. Bureaukrati og central målstyring er blevet nedtonet, og der er skruet op for det lokale faglige råderum og ansvar. I Holbæk Kommune, hvor folkeskolen er blevet fritaget fra statslige og kommunale regler, udtrykker borgmester Christina Krzyrosiak Hansen (S) det på følgende måde til Mandag Morgen: »Vi har lagt al beslutningskraft ud på skolerne. Det er den rigtige måde at drive skolerne på.«

Erfaringerne viser også, at fritagelserne fra lovgivning og kommunale regler har skabt et øget fagligt råderum og faglig energi hos de medarbejdere, der er tæt på børnene/borgerne. Medarbejdere, der har arbejdet aktivt med frisættelsen, beskriver, at der er kommet mere faglig autonomi og mening i deres arbejde. Medarbejdere oplever også, at deres ledere i højere grad efterspørger deres perspektiver på udvikling af praksis. Frem for at rette sig efter et generelt regelsæt kan ledere og medarbejdere i højere grad foretage deres egne vurderinger af, hvordan arbejdet skal tilrettelægges, og hvordan man som medarbejder bruger sin tid bedst muligt.

På folkeskoleområdet er man f.eks. fritaget fra regler om bestemte timetal i forskellige fag på bestemte klassetrin. Det har givet mulighed for at skabe nye fag med udgangspunkt i de kompetencer, de forskellige lærere har – og de særlige behov, eleverne på den enkelte skole har.

Det øgede faglige råderum for medarbejderne er et vigtigt resultat i sig selv, blandt andet i lyset af at der er store rekrutteringsudfordringer på børne- og ældreområdet. Der er behov for at gøre arbejdet på skolerne, i daginstitutionerne og på ældreområdet mere meningsfyldt og attraktivt.

Spørgsmålet er så, om den kommunale frisættelse kan mærkes hos børnene/borgerne? Det første, man må være klar på, er, at kulturforandring tager tid – og at tre års kommunal frihed nok ikke kan forventes at ændre grundlæggende på børnenes og borgernes hverdag. Der er mange andre forhold, som også spiller ind – herunder indarbejdede rutiner og normer, kommunale budgetter, ledelsesskift og rekrutteringsudfordringer.

Vi finder flere eksempler på, at den øgede kommunale frihed kan have en positiv virkning for borgerne. Et eksempel fra ældreplejen illustrerer denne pointe: I Middelfart Kommune, som er fritaget fra regler på ældreområdet, har medarbejderne i hjemmeplejen fået mulighed for i øget omfang at give en pleje og omsorg, der er tilpasset borgernes dagsaktuelle ønsker og behov, frem for ”blot” at levere de foruddefinerede ydelser til borgeren. De oplever, at dette gavner blandt andet borgere med demens og psykisk sygdom.

Et andet eksempel er fritagelserne fra de nationale test på folkeskoleområdet. Skolerne i forsøgskommunerne (Esbjerg og Holbæk Kommuner) er ikke længere pålagt at anvende bestemte test i bestemte fag og på bestemte klassetrin, men kan selv lokalt vurdere, hvilke prøveformer der giver mest mening.

Langt de fleste skoler har benyttet sig af denne mulighed og indført prøveformer, der ligger mere direkte i forlængelse af den gennemførte undervisning – og det opleves meningsfyldt af mange elever. Der kan dog i forsøgsperioden ikke aflæses markante forskelle i det overordnede elevfravær og den generelle elevtrivsel på tværs af alle forsøgsskoler.

Dette er vigtig viden, men fremadrettet har vi dog brug for endnu mere viden om, hvad frisættelsen betyder for forskellige grupper af borgere på forskellige velfærdsområder.

En væsentlig pointe er, at frisættelsen fra lovgivning har banet vej for generelle lovændringer, som kommer alle kommuner til gode – senest ældrereformen og Folkeskolens kvalitetsprogram, der giver skolerne øget frihed fra sommeren 2025.

Dertil skal dog bemærkes, at det ikke nødvendigvis er statslige regler og bureaukrati, der udgør barrierer for kommunal frisættelse. Erfaringerne viser, at hvis man i den enkelte kommune underkaster de enkelte velfærdsområder et eftersyn, så er der mange ting, som lokalt godt kan lade sig gøre – også uden en frisættelse fra statslige regler.

De lokale ledere i dagtilbuddene, på skolerne og i ældreplejen indtager en central rolle, når kommunal frisættelse skal omsættes til ændringer i praksis. Forandringerne kan være motiverende for lederne, men de kan også opleves som vanskelige og udfordrende. Ledelsesudvikling står altså særlig centralt i den kommunale omstilling.

I en fortsat udvikling af velfærden er der behov for en dynamisk offentlig sektor, der kan imødekomme borgernes stadig voksende krav og individuelle ønsker. Øget kommunal frihed ses af regeringen og af de lokale byråd som en vigtig motor i denne omstilling, og erfaringerne fra tre års kommunal frihed peger på, at der er gevinster at hente.

Frisættelsen har på mange måder været en positiv historie, når man tænker på, at det er første gang, der er iværksat en så grundlæggende lovgivningsfrisættelse. En fjernelse af unødige bureaukratiske regler og et øget fokus på tillid i den kommunale organisation har potentiale til at skabe mere attraktive job i den kommunale velfærdssektor.

Samtidig åbner det for, at borgerne/børnene kan få en mere individuelt tilpasset og mindre standardiseret ydelse. Det er der behov for i fremtidens velfærd.

Samtidig er det vigtigt at være opmærksom på, at frisættelse ikke løser alle de udfordringer, som kommuner og kommunale institutioner står over for. Blandt andet ser vi, at ledelsesskift, ressourceknaphed og udfordringer med at rekruttere fagprofessionelle kan udfordre velfærden – også i frisatte kommuner.

En central udfordring er at skabe en fælles politisk retning samt politisk at håndtere tværgående problemstillinger. Et eksempel på dette er inklusionsudfordringer i folkeskolen, hvor man under frisættelsen ikke blot har lagt centrale instrukser ned over skolerne for at løse opståede problemer, men i stedet har man opfordret skolerne til at finde egne løsninger ud fra egne forudsætninger. Med frisættelsen er vi på vej til at få mere autonome og forskellige skoler, daginstitutioner og plejehjem.