Forskere: Kommunerne oplever, at budgetloven styrker budgetdisciplinen – men begrænser deres handlerum

Kommunerne oplever budgetloven som et tveægget sværd, der både bidrager til øget budgetoverholdelse, men også til mindre økonomisk handlerum.

Det viser en ny Vive-undersøgelse, som vi mener taler ind i den forestående diskussion om regeringens ønske om at lave flerårige økonomiaftaler.

Budgetlovens forskellige virkninger afspejler sig i kommunernes vurdering af mulige ændringer i styringsmodellen. Her peger undersøgelsen på, at der ikke er et flertal af kommunerne, som udtrykker ønske om helt at afskaffe budgetlov og sanktioner.

En del af forklaringen på dette er nok, at budgetlov og sanktioner mange steder ikke kun opleves som en statslig begrænsning, men også som en løftestang for lokalt at kunne overholde de økonomiske rammer.

Men der er blandt kommunerne en umiddelbar opbakning til forskellige justeringer af budgetlovsstyringen. Kommunerne er især positive over for justeringer, der kan øge fleksibiliteten og tidshorisonten i den statslige styring.

Budgetloven var et paradigmeskifte

Da budgetlov og sanktioner blev indført i begyndelsen af 2010'erne var et hovedformål at sikre, at kommunerne holdt sig inden for de økonomiske rammer. Det vil sige statslige rammer med baggrund i udgiftslofter fastsat af Folketinget og forhandlet med KL.

Efter nogle år med budget- og aftaleoverskridelser, samt dystre tal i finanskrisens sidste år 2009, blev der indført et-årige udgiftsrammer og sanktioner, hvis kommunerne overskred disse. Dertil kom, at der nogle år tidligere var indført sanktioner på stigninger i skatten.

Mere end et årti senere og på afstand af finanskrisen er det oplagt at spørge, hvordan kommunerne oplever den statslige styring via budgetlov og sanktioner:

Oplever kommunerne, at deres økonomiske styring er påvirket? Og vurderer kommunerne, at der kan være fordele ved at ændre i styringsmodellen?

Selv om en del politikere og kommunale embedsfolk ikke nødvendigvis husker, hvordan statens styring af kommunerne fungerede tidligere, er styringen via budgetlov og sanktioner med rette kaldt et paradigmeskifte.

Det er disse spørgsmål, vi har undersøgt, og som vi vil ridse nogle af resultaterne op fra her.

Budgetdisciplinen opleves som forbedret

I et spørgeskema besvaret af kommunaldirektører og økonomichefer, og en række interviews, er landets kommuner blevet spurgt til, hvordan de oplever den statslige styring.

Svarene peger på, at en del kommuner for det første oplever, at budgetlov og sanktioner medvirker til at forbedre deres budgetdisciplin – vel at mærke forstået som evnen til ikke at overskride rammer og budgetter.

Halvdelen af kommunerne vurderer således, at budgetlovsstyringen i høj eller i meget høj grad er central for at understøtte budgetdisciplinen på kommunens serviceområder.

Kommunerne oplever de statslige sanktionsmuligheder som troværdige, det vil sige, at statens mulighed for at indføre økonomiske sanktioner opleves som en reel "trussel" i den enkelte kommune.

Derudover peger interviews på, at de aktører, der har ansvar for økonomistyringen i den enkelte kommune, kan opleve, at budgetlov og sanktioner er hjælpsomme for dem i den lokale styringsproces.

En del kommuner oplever for det andet, at budgetlovsstyringen bidrager til øget forsigtighed i form af en øget anvendelse af reserver og buffere i deres budgetlægning.

Det ser ud til at øge sandsynligheden for mindreforbrug på serviceområdet. Senest i 2025 udgjorde mindreforbruget på serviceudgifterne cirka 0,5 procent af de samlede serviceudgifter. Dette kan ses i forhold til situationen på anlægsområdet, hvor der ikke er sanktioner på regnskaberne, og hvor der ofte har været merforbrug i perioden med budgetloven.

Handlerummet opleves mindre

Det er værd at huske på, at både budgetoverskridelser og mindreforbrug er udtryk for, at politisk vedtagne budgetter ikke realiseres som planlagt. God økonomistyring handler ikke alene om at undgå overskridelser, men også om at omsætte politiske beslutninger med en vis præcision.

Men samtidig oplever en del kommuner for det tredje, at budgetlovsstyringen medvirker til at begrænse det økonomiske handlerum.

Halvdelen af kommunerne oplever, at budgetlovsstyringen i høj eller meget høj grad begrænser lokalpolitikernes muligheder for selv at fastlægge niveauet for serviceudgifter og skat, hvilket ellers er en central del af idegrundlaget bag det kommunale selvstyre.

Derudover oplever nogle interviewpersoner, at den statslige styring kan vanskeliggøre kommunikationen mellem lokalpolitikere og borgere, blandt andet fordi kommunerne kan forhindres i at bruge af deres ofte betydelige kassebeholdninger.

Der er dog også interviewpersoner, som oplever den statslige styringsmodel som et simpelt og mere forståeligt styringsprincip frem for tidligere perioders forsøg på fra statslig side at styre kommunerne, blandt andet via opgørelser af udgifternes realvækst.

Justeringer vil kræve grundige overvejelser

Samlet oplever mange kommuner altså, at budgetlov og sanktioner er med til at understøtte deres budgetoverholdelse, men også til at reducere deres økonomiske frihedsgrader.

Kommunernes svar på surveyen indikerer, at en del kommuner umiddelbart ser positivt på forskellige muligheder for at justere budgetlovsstyringen. For eksempel vurderer syv ud af ti kommuner, at det samlet set vil forbedre deres styringsmuligheder i relation til at indfri faglige mål inden for de afsatte ressourcer, hvis der indgik et flerårigt perspektiv for serviceudgifterne med mulighed for, at kommunerne som helhed kan overføre over- og underskud mellem årene.

Kommunernes udgangspunkt synes altså at være, at visse utilsigtede virkninger af budgetlov og sanktioner, for eksempel at der kan være en tendens til gentagne mindreforbrug på serviceområdet, nok kan håndteres uden at sætte budgetdisciplinen over styr.

Når dette er sagt, indikerer undersøgelsen også, at eventuelle justeringer af styringsmodellen ikke nødvendigvis er enkle og vil kræve overvejelser af for eksempel virkninger for troværdigheden.

Sådanne overvejelser er ikke en del af Vives undersøgelse, men et oplagt emne for fremtidige undersøgelser.

Og som nævnt i starten så er emnet bestemt ikke mindre aktuelt i lyset af regeringens ambition om at "give kommuner og regioner større økonomisk frihed og understøtte muligheden for en mere langsigtet økonomisk planlægning ved at overgå til flerårige økonomiaftaler og derved flerårige budgetter".

Vi imødeser dette arbejde i spænding.