Housing First i kommunen

Der har været arbejdet med Housing First-tilgangen i Danmark siden 2009, hvor tilgangen blev introduceret med Hjemløsestrategien. Housing First-tilgangen er baseret på, at borgere i hjemløshed tilbydes en permanent bolig sammen med en intensiv og fleksibel social støtte. Erfaringerne fra arbejdet med tilgangen har dog vist, at der er betydelige strukturelle og systemiske barrierer ved at implementere tilgangen. Det gælder for eksempel mangel på boliger og udfordringer med at tilvejebringe de medfølgende støtteløsninger.

Hjemløshedsreformen, der trådte i kraft 1. oktober 2023, sigter på at understøtte omstillingen til Housing First på hjemløshedsområdet. Det sker blandt andet gennem væsentlige ændringer i statens refusionsmekanismer til kommunerne på området og nye lovgivningsmæssige tiltag om sociale støtteindsatser – blandt andet at de specialiserede støttemetoder, der indgår i Housing First-tilgangen, har fået deres egen paragraf (§ 85a) i serviceloven. Disse tiltag har til formål at styrke rammerne og incitamenterne for, at kommunerne kan omstille deres indsats på hjemløse området til Housing First-tilgangen.

Denne undersøgelse, der er finansieret af Realdania, tager en temperaturmåling på fem udvalgte kommuners arbejde med Housing First. Deres erfaringer kan gavne andre kommuner, der står over for at skulle omstille deres indsats på hjemløseområdet til Housing First.

Resultater

Alle fem kommuner oplever udfordringer i forbindelse med implementeringen af Housing First-tilgangen. Samtidig er der en betydelig variation mellem kommunerne i forhold til, hvordan der skaffes boliger til indsatsen, hvordan de sociale støttemetoder anvendes og forskelle i forhold til den tværsektorielle organisering af indsatsen. Mens nogle udfordringer går igen i de fleste af kommunerne, er der også på tværs af kommunerne gode eksempler på tiltag, der bidrager til at fremme arbejdet med at skabe bolig- og støtteløsninger til borgere i hjemløshed.

Behov for systematik i forhold til at skaffe boliger til indsatsen

I de fleste af kommunerne er der betydelige udfordringer med at skaffe tilstrækkeligt med boliger til borgere i hjemløshed. Det handler både om strukturelle udfordringer med en generel mangel på billige lejeboliger og om forskelle i kommunernes tilgang til at skaffe boliger til borgere i hjemløshed. Særligt er der forskel på, hvordan kommunerne benytter den kommunale boliganvisning. I nogle af kommunerne er den kommunale boliganvisning sat fuldt i system med detaljerede anvisningsaftaler mellem kommunen og de almene boligorganisationer, mens der i andre kommuner ikke er indgået sådanne anvisningsaftaler, og den kommunale boliganvisning benyttes kun i begrænset grad.

Kommunernes brug af specialiserede støttemetoder kan styrkes

Der er forskel på, hvordan kommunerne bruger de specialiserede støttemetoder, der indgår i Housing First-tilgangen. De fleste kommuner benytter metoden Intensiv Case Management (ICM), mens en af kommunerne primært benytter Critical Time Intervention (CTI). I enkelte af kommunerne benyttes også en ACT-inspireret indsats (Assertive Community Treatment) i form af et tværfagligt team, hvor der ud over de sociale støttemedarbejdere også deltager medarbejdere fra andre af kommunens afdelinger.

Der er også eksempler på, at der i kommunerne benyttes ICM-lignende indsatser, men hvor det ikke er muligt at benytte ICM-metoden fuldt ud, som den er tiltænkt. Dette skyldes primært et generelt kapacitetspres og et efterspørgselspres, som betyder, at der er væsentligt flere borgere pr. medarbejder (caseload) end ud fra ICM-metoden. I andre tilfælde er de specialiserede støttemetoder ikke tilgængelige, eller de benyttes ikke til hele målgruppen, men for eksempel kun til bestemte aldersgrupper, og i stedet får borgerne støtte fra kommunens almindelige § 85-bostøtte.

Medarbejderne i kommunerne fremhæver, at når de specialiserede støttemetoder benyttes i deres tiltænkte form med et tilstrækkeligt lavt antal borgere pr. medarbejder, giver det mulighed for at opnå intensitet og fleksibilitet i støtten, mens dette ikke i samme grad er muligt, når antallet af borgere pr. medarbejder bliver for højt, eller de specialiserede støttemetoder slet ikke anvendes.

Plads til forbedringer i det tværsektorielle samarbejde

Omstillingen af hjemløshedsindsatsen til Housing First kræver et tværsektorielt samspil mellem forskellige afdelinger og aktører både inden for og uden for kommunen. Ud over socialområdet involverer dette samarbejde for eksempel jobcenteret, ydelsesafdelingen, § 110-boformerne og de almene boligorganisationer. I forhold til en del af borgerne vil der også være et samspil med forskellige behandlingsindsatser som eksempelvis psykiatri og rusmiddelbehandling. Erfaringerne fra kommunerne viser imidlertid, at der ofte opstår barrierer og problematikker i disse tværsektorielle snitflader.

En generel udfordring, som nævnes i flere af kommunerne, er, at de andre afdelinger og aktører, der indgår i det tværsektorielle samarbejde, ikke nødvendigvis har samme kendskab til Housing First-tilgangen som medarbejderne på hjemløshedsområdet. Derfor er der i nogle af de andre afdelinger og sektorer en tendens til forholdsvis hurtigt at afslutte borgerne, hvis de udebliver fra aftaler, mens man ud fra Housing First-tilgangen har en mere vedholdende tilgang og fortsætter med at tilbyde borgeren støtte, også selv om borgeren i perioder har vanskeligt ved at tage i mod støtten.

Eksempler på tværsektorielle samarbejder, der kan forbedres, er for eksempel mellem socialafdelingen og jobcenteret. Et sådant samarbejde vil kunne forhindre, at borgere, der er flyttet i egen bolig, bliver ramt af sanktioner i beskæftigelsessystemet og bliver trukket i deres ydelse, så de ikke kan betale husleje. Et andet eksempel findes i samspillet med ydelsesafdelingen, hvor lange sagsbehandlingstider i forhold til for eksempel indskudslån kan være en barriere for hurtigt at give tilsagn, hvis der kommer et boligtilbud. Her er der samtidig gode eksempler fra praksis i nogle af kommunerne, der har etableret ’fast track’ i sagsbehandlingen for borgere i Housing First-indsatsen. Erfaringerne fra kommunerne viser endvidere, at det kræver en ledelsesmæssig forankring og en systematisk organisering af samarbejdet mellem forskellige afdelinger, hvis det skal lykkes at få greb om de tværsektorielle barrierer og udfordringer.

Samspillet mellem kommuner og § 110-boformer

Implementeringen af Housing First-tilgangen kræver generelt et tæt samspil mellem kommunerne og § 110-boformerne (der både kan være kommunale og ikke-kommunale tilbud). Særligt i lyset af hjemløshedsreformen er der i perioden, hvor interviewene til undersøgelsen er gennemført, stort fokus på at nedbringe opholdstiderne på boformerne. Det kræver dog, at en række processer omkring udredning, udarbejdelse af handleplaner, boligindstillinger og visitation til støtteindsatserne kan ske hurtigere, end det ofte er tilfældet i dag.

Ventetiderne på at få en bolig er ligeledes en betydelig udfordring i forhold til, at borgerne kan komme videre fra boformerne. Undersøgelsen peger således på et generelt behov for at sikre smidighed i processer og sagsgange og på at tilvejebringe forudsætningerne for, at kommunerne kan tilbyde borgerne de bolig- og støtteløsninger, som de har behov for.   

Kommuner oplever økonomiske og styringsmæssige dilemmaer

I kommunerne er der stor opmærksomhed på, at den statslige refusion på 50 procent af kommunernes udgifter til ophold på § 110-boformerne som led i Hjemløshedsreformen afkortes til kun at omfatte de første tre måneder af borgerens ophold. I stedet introduceres en refusion på 50 procent af kommunernes udgifter til de specialiserede støttemetoder, der indgår i Housing First-tilgangen, i en periode på op til to år efter et ophold på en § 110-boform.

I lyset af hjemløshedsreformen giver udfordringerne med at tilvejebringe bolig- og støtteløsninger anledning til bekymring for stigende udgifter i kommunerne til ophold på § 110-boformerne. Kommunerne peger i den forbindelse på økonomiske og styringsmæssige dilemmaer i forhold til omstillingen af indsatsen på hjemløshedsområdet til Housing First.

Kommunerne oplever for eksempel, at det inden for de økonomiske rammer er vanskeligt at foretage ekstra investeringer i de specialiserede støtteindsatser, ikke mindst hvis udgifterne til ophold på § 110-boformerne samtidig stiger. Dilemmaet er imidlertid, at en styrkelse af både bolig- og støtteindsatserne samtidig vil være en forudsætning for at kunne hjælpe borgerne videre i egen bolig og dermed nedbringe opholdslængden på boformerne. Trods udfordringerne er det dog tydeligt, at Hjemløshedsreformens tiltag har skabt et øget økonomisk incitament i kommunerne til at styrke implementeringen af Housing First-tilgangen i indsatsen.

Metode

Undersøgelsen er baseret på kvalitative interviews med ledere og medarbejdere samt andre nøgleaktører i fem kommuner. Kommunerne består af en storbykommune, en omegnskommune samt tre mellemstore bykommuner. De fem kommuner har alle tidligere arbejdet med Housing First-tilgangen i en kortere eller længere årrække, hvilket har været et kriterie ved udvælgelsen af kommunerne ud fra et hensyn til det samlede læringspotentiale om muligheder og udfordringer ved brugen af Housing First-tilgangen. De fem kommuner er ikke navngivet i rapporten.